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D’après des articles tirés de la lettre d’information de l’Institut international de planification de l’éducation, Vol. XXII, n° 4, octobre-décembre 2004, 7-9 rue Eugène Delacroix, 75116 Paris, France,
Article 1 : La décentralisation peut-elle améliorer les écoles ? Réforme prioritaire dans de nombreux pays, la décentralisation est considérée par les agences et les États comme une étape incontournable pour réussir une éducation de qualité pour tous. Cependant, son application concrète et son impact sur les bureaux locaux et les écoles sont mal connus. Cet article examine les implications politiques des recherches conduites par l’IIPE (Institut International de Planification de l’Éducation) en Afrique de l’Ouest et en Asie, dont les résultats sont discutés dans deux autres articles. Dans la plupart des pays en développement, la décentralisation se décline selon trois axes complémentaires : les élus locaux sont en charge de l’éducation dans les zones placées sous leur juridiction ; les bureaux d’éducation assument un rôle plus important au niveau des régions et des circonscriptions, et les écoles bénéficient d’une autonomie accrue en matière de gestion des ressources. Les recherches conduites au Bénin, en Guinée, au Mali et au Sénégal mettent en évidence les obstacles à la mise en oeuvre de ces politiques. Les difficultés rencontrées par les écoles, les bureaux d’éducation et les élus locaux, ainsi que les défaillances de l’État pour les surmonter sont analysées en détail ci-après (Cf. article 2 et 3 sur l’Afrique et l’Asie). Aussi décourageants soient-ils, ces constats révèlent aussi des conclusions plus positives. Tout d’abord, les parents et les communautés s’impliquent énormément dans la scolarité de leurs enfants. Beaucoup contribuent largement aux frais en payant divers droits d’inscription et en apportant un soutien pratique. Dans certains cas, ces contributions garantissent la survie des bureaux locaux d’éducation. Ensuite, parents et enseignants, inspecteurs et maires, tous sincèrement convaincus de la nécessité de cette décentralisation, participent activement à sa mise en oeuvre, malgré l’évidence de ses limites actuelles. Enfin, si les écoles et les bureaux locaux manquent de ressources, plusieurs d’entre eux ont pris des initiatives originales pour y faire face. Si l’absence de soutien du niveau central les oblige à agir ainsi, le manque de cadre réglementaire leur laisse aussi une certaine liberté d’action. Des principes… Cet engagement en faveur de l’éducation et de la décentralisation, associé à des initiatives efficaces, est propice à une décentralisation réussie. Reste à transformer ces initiatives en pratiques nationales. Pour ce faire, l’État doit agir de manière volontaire et concertée. Les recherches menées en Afrique et en Asie, tout comme les séminaires de politique organisés ensuite à Manille (Philippines) et à Cotonou (Bénin) pour discuter des conclusions de la recherche, ont contribué à l’identification de principes clés ainsi que de plusieurs voies prometteuses. Premier principe : la complémentarité. L’essence même de la décentralisation est de mobiliser davantage d’acteurs oeuvrant ensemble dans le but d’atteindre les objectifs de l’EPT. Alors que les défis sont insurmontables pour un individu isolé, une collaboration entre toutes les parties peut faire la différence. Si la législation reconnaît ce principe, l’isolement ou les conflits restent souvent la règle. Cela tient, d’un côté, aux ressources disponibles et, de l’autre, aux cadres réglementaires en place.
Ici ou là, des élus locaux interviennent activement dans l’éducation. Mais leur action se limite généralement à l’entretien ou à la construction des bâtiments, sans réel souci du pilotage de la qualité. Cette attitude relève davantage d’un intérêt personnel que d’une politique nationale délibérée, d’où les risques encourus d’une aggravation des disparités - seuls les élus les mieux dotés interviennent dans l’éducation - et d’un conflit avec les bureaux locaux d’éducation - puisqu’il n’y a pas de cadre de collaboration précis. Dans un tel contexte, le mandat des différents acteurs devrait tenir compte de leurs ressources, de leurs compétences et de leurs points forts. Or, c’est parfois l’inverse qui se produit : les parents financent l’éducation avec leurs maigres moyens, mais n’ont aucun droit de regard sur la présence des enseignants ; les chefs d’établissement gèrent les budgets et recrutent les enseignants - tâches délicates et complexes - mais ne participent pas véritablement à la supervision pédagogique ; les inspecteurs, doivent contrôler tous les enseignants, mais n’ont pas les moyens nécessaires et doivent se limiter à quelques visites par trimestre. Il faut trouver un équilibre stratégique entre le mandat et les ressources des différents acteurs. Le niveau et la nature de ces ressources et de ces compétences ne doivent pas être considérés comme figés, mais doivent évoluer, grâce à la législation, au renforcement des capacités, à la sensibilisation, mais aussi grâce au recrutement du personnel adéquat. Un principe essentiel sous-tend ces réflexions : la décentralisation ne signifie pas que l’État abandonne son rôle, mais qu’il en change. Si la supervision et le soutien de l’État font défaut et que ce manque n’est pas compensé par un réel sens des responsabilités au niveau local, l’inefficacité et la mauvaise gestion, qui caractérisaient l’administration centrale, vont très probablement se retrouver - ou même s’aggraver - au niveau local. … à la pratique Ces principes permettent de concevoir des stratégies pour résoudre trois grands défis. Le renforcement du pilotage de la qualité - préoccupation cruciale dans un contexte de décentralisation - impose d’impliquer tous les acteurs. Les initiatives engagées au Bénin et au Sénégal révèlent le potentiel des réseaux d’écoles pour l’échange d’expériences entre enseignants et l’ancrage d’une culture de soutien entre pairs. En Asie, les recherches montrent que les chefs d’établissement savent évaluer la performance de leurs enseignants et que les parents, les organisations communautaires et les municipalités peuvent contrôler l’assiduité des enseignants et, éventuellement, décider de leur recrutement. Le bureau de la circonscription est le mieux placé pour apporter un soutien renforcé aux quelques écoles clairement sous-performantes. L’inspection scolaire doit être réformée pour en modifier la mission (de l’inspection au développement professionnel), les priorités (privilégier les écoles qui en ont le plus besoin) et les pratiques (des visites à une intervention qui associe visites, ateliers, échanges et création de réseaux). La transparence de la gestion locale des ressources est probablement l’un des plus grands défis de la décentralisation - elle est en outre vitale pour sa réussite. Il est indispensable que tous les acteurs connaissent les règles et que les parents, qui participent au financement des écoles, sachent où va leur argent. Mais la formation et la mise en place de structures de contrôle financier sont tout aussi importantes. Elles pourraient s’intégrer dans un cadre plus large de responsabilités rassemblant les acteurs auxquels le bureau de la circonscription et l’école rendent compte : l’administration, les autres enseignants et écoles, les élèves, leurs parents et le public au sens large. Il faudrait aussi savoir comment les circonscriptions et les écoles exploitent leur autonomie et comment les disparités évoluent. Toutefois, cette transparence et cette responsabilisation peuvent rencontrer de graves résistances lorsqu’elles menacent des rapports de force solidement ancrés. Le profil des enseignants a beaucoup changé avec l’intégration d’enseignants volontaires, contractuels et communautaires. Le problème de la motivation et de la qualité de ce nouveau corps professoral doit être soulevé. Ni panacée, ni raccourci, la décentralisation ne viendra pas à bout de toutes les disparités. Certaines municipalités, circonscriptions et écoles ont déjà les moyens d’une plus grande autonomie ; d’autres ont besoin d’aide, d’orientation et de contrôle. D’où ce double constat : d’une part, la décentralisation n’est pas un objectif politique en soi, c’est une stratégie administrative à laquelle on recourt lorsque, et là où, la gestion centralisée paraît déficiente ; d’autre part, la décentralisation nécessite de la souplesse dans la mise en oeuvre, avec un équilibre entre l’autonomie et les caractéristiques de ses bénéficiaires. Anton de Grauwe
Article 2 : Obstacles à la décentralisation : exemples d’Afrique de l’Ouest Cet article présente certains obstacles à la mise en oeuvre réussie d’une politique de décentralisation, identifiés par la recherche entreprise par l’IIPE en Afrique de l’Ouest. Son ton, quelque peu pessimiste, tranche avec celui du premier article qui propose des pistes pour améliorer la mise en oeuvre d’une telle politique. La recherche entreprise par l’IIPE au Bénin, en Guinée, au Mali et au Sénégal sur la mise en oeuvre de politiques de décentralisation a essentiellement consisté en des enquêtes de terrain auprès des bureaux locaux d’éducation et des écoles. Plusieurs obstacles au succès d’une telle politique sont ressortis des entretiens avec des acteurs au niveau local (responsables et personnel de bureaux d’éducation, représentants des autorités décentralisées, directeurs d’école, enseignants, associations de parents d’élèves et partenaires extérieurs). Un faible pilotage de la qualité Au Bénin, les conseillers pédagogiques disposent de bons d’essence pour leurs visites d’inspection et d’appui pédagogique, mais non des véhicules nécessaires pour se déplacer. L’un des bureaux locaux étudiés au Sénégal compte quatre inspecteurs pour 796 enseignants, soit en moyenne 1 inspecteur pour 199 enseignants, rapport qui est loin d’être exceptionnel. À cela s’ajoute la surcharge des tâches administratives des bureaux locaux, au détriment des fonctions pédagogiques. D’où une réduction du nombre de visites d’inspection et d’encadrement pédagogique effectuées par les bureaux. Ainsi, au Sénégal, certains maîtres peuvent rester quatre ans sans être inspectés. Surcharge de travail et insuffisance des ressources Les directeurs d’école souffrent aussi d’une surcharge de travail. L’augmentation du nombre des élèves va de pair avec celle du nombre d’enseignants, essentiellement communautaires ou contractuels, qui ont besoin d’un encadrement régulier. Le manque de manuels scolaires a fréquemment été souligné : en Guinée, un enseignant a confié aux enquêteurs qu’il devait emprunter le livre de l’un de ses élèves pour préparer ses cours. Dans certains cas, ces ressources sont totalement inadaptées. Une directrice d’école de Guinée a même révélé que son école avait reçu à la rentrée scolaire 40 agrafeuses à la place des cahiers et des boîtes de craies. Ces ressources, généralement allouées par ligne budgétaire, laissent peu de latitude aux directeurs d’école quant à leur gestion et à leur utilisation. Manque de transparence L’insuffisance des ressources allouées par le niveau central oblige les bureaux locaux et les écoles à rechercher d’autres sources de financement - le plus souvent les parents d’élèves. Le responsable du bureau local et le directeur d’école disposent d’une certaine autonomie pour la collecte et l’utilisation de ces fonds. Les études de cas ont révélé qu’ils les géraient en toute liberté. Or, n’étant pas formés, ils ne les utilisent pas toujours au mieux des intérêts de l’école. En outre, les parents, qui financent pourtant l’école, n’ont rien à dire sur leur utilisation. D’où un réel problème de transparence. Différentes catégories d’enseignants L’augmentation des enseignants non fonctionnaires est patente dans la région. Ils sont recrutés par les autorités locales, les directeurs d’école et les communautés qui, la plupart du temps, paient leurs salaires. Certains enseignants fonctionnaires rencontrés au Sénégal ont dénoncé les modalités de ce recrutement, souvent fondé sur des relations personnelles, affirmant que les enseignants non fonctionnaires bénéficient de privilèges dont eux ne jouissent pas.
Un faible soutien des autorités locales Les collectivités décentralisées ont reçu du niveau central des compétences dans le champ éducatif, entre autres. Cependant, l’étendue de leur mandat, la faiblesse de leurs ressources financières, le manque d’expérience et de formation dans le domaine éducatif ainsi que l’analphabétisme des élus font que les écoles ne reçoivent guère de soutien de leur part. Les enquêtes ont ainsi révélé l’existence de conflits entre la légitimité politique de l’autorité décentralisée et la légitimité technique du bureau local, en particulier au Mali. La culture La culture peut constituer un obstacle à la réussite d’une politique de décentralisation, qui entraîne forcément des changements dans l’organisation du système éducatif et dans le partage des responsabilités. La décentralisation peut être freinée par une conception traditionnelle de la part des acteurs qui considèrent souvent que l’école relève toujours de la seule responsabilité de l’État et non des communautés. On remarque dans certains cas une réticence des écoles à s’ouvrir à la communauté. Ces problèmes identifiés au Bénin, en Guinée, au Mali et au Sénégal semblent communs à d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, comme l’ont révélé les témoignages de participants lors d’un séminaire international 1 organisé sur cette question par l’IIPE, en juillet 2004, à Cotonou. Cela étant, différentes pistes ont pu être dégagées sur la base de ces résultats et des discussions qui ont eu lieu à l’occasion de ce séminaire pour garantir une meilleure mise en oeuvre des politiques de décentralisation (voir article 1). Candy Lugaz (1).Séminaire de l’IIPE : « Améliorer l’école dans un contexte de décentralisation », Cotonou, Bénin, 21-23 juillet 2004.
Article 3 - Asie : réformer la gestion des écoles pour améliorer la qualité Si une meilleure qualité de l’éducation est une priorité, alors il faut améliorer le fonctionnement et la gestion des écoles. Les caractéristiques des écoles efficaces sont bien connues, mais c’est moins vrai des stratégies et des dispositifs sur lesquels les chefs d’établissement s’appuient pour réussir. Les politiques d’autonomisation des écoles et de décentralisation placent inéluctablement le chef d’établissement au cœur de l’amélioration de la qualité. Les recherches internationales révèlent l’impact de la gestion des écoles sur les performances des enseignants et des élèves, et identifient les caractéristiques des chefs d’établissement efficaces - notamment un leadership affirmé, un souci constant des résultats et de bonnes relations avec la communauté. Ces études de cas et les discussions du séminaire sur les politiques organisé par l’ANTRIEP sur l’article 1 ont analysé les stratégies qui ont placé ces écoles sur la voie de la réussite. Les secrets d’une école efficace De nombreux chefs d’établissement efficaces accordent une attention particulière à l’amélioration matérielle de leur école. Les effets en sont immédiatement visibles et les travaux de rénovation sont en général faciles à entreprendre. Cette stratégie permet en outre d’impliquer tous les acteurs - élèves, enseignants et parents. Si elle ne doit pas servir à différer des décisions plus complexes, elle peut constituer une première étape vers une transformation plus vaste de l’école.
La participation aux prises de décisions constitue une mesure incitative tout comme la reconnaissance formelle du travail bien fait. Le recours aux incitations financières, comme la rémunération des heures supplémentaires pour les cours de rattrapage, sont moins fréquentes. Une stratégie constante des écoles efficaces est que l’évaluation des élèves sert non seulement à décider du passage en fin d’année mais avant tout pour l’amélioration de la qualité de l’enseignement. Il existe plusieurs solutions : l’identification des forces et des faiblesses de l’apprentissage, le repérage des élèves en difficulté ayant besoin de cours de rattrapage, une responsabilisation accrue des enseignants, une réelle transparence et, parfois, une mise en concurrence des enseignants. Deux interrogations, plus générales, se posent néanmoins : les éventuels conflits entre l’évaluation de l’école et celle conduite à l’extérieur, qui sert en général à la sélection des élèves ou à la certification – les écoles ayant une culture bien spécifique qui peut différer de celle défendue par les évaluations extérieures ; d’autre part, si la concurrence peut se révéler utile, certaines écoles ont plutôt besoin de plus de cohésion au sein du personnel. Considérer chaque élève comme un individu ayant des besoins spécifiques semble être la principale caractéristique des écoles efficaces. Faire de l’exception une tradition Tous les systèmes possèdent au moins quelques écoles d’excellence. La difficulté tient davantage à la diffusion des pratiques efficaces à l’ensemble du système, pour faire de l’exception la règle. Avant d’aborder les implications politiques, il faut rappeler que si les 30 écoles efficaces étudiées étaient assez différentes les unes des autres, elles partageaient toutes néanmoins un certain nombre de conditions préalables : un chef d’établissement qualifié, expérimenté et fort d’une réelle crédibilité professionnelle ; un corps enseignant relativement stable qui, malgré des différences d’âge et d’expérience, comporte un « noyau dur » présent à l’école depuis longtemps ; un minimum d’intrants essentiels. Trois implications politiques - commentées dans l’article premier de ce dossier - méritent attention : La faisabilité de ces réformes est tributaire de plusieurs facteurs et, notamment, des cultures - que les structures ne peuvent remplacer. De nombreuses écoles efficaces constituent des comités ou élaborent des plans d’amélioration que les décideurs politiques sont tentés d’imposer à l’ensemble du pays. Mais cela ne favorise pas le changement, d’autant que ces concepts restent inopérants s’il n’existe pas déjà une culture de prise de décisions conjointe, de participation et d’assurance qualité. Cela ne signifie pas que les écoles ne peuvent pas changer, mais que le changement est un long processus qu’il faut appuyer et non pas imposer. Ensuite, il peut y avoir un antagonisme entre les besoins de chaque école et ceux de l’ensemble du système. Les écoles préfèrent recruter leurs élèves et leurs enseignants et conserver un directeur novateur et efficace, ce qui va à l’opposé des soucis d’équité et de généralisation de ces réformes. Enfin - et c’est une évidence que l’on peut facilement oublier - les contextes sont éminemment variables d’une école et d’un pays à l’autre. Certains admettent sereinement l’installation de micros dans les classes alors que la plupart trouvent cela choquant. Certaines écoles estiment devoir négocier avec les enseignants, quand d’autres y voient un signe de faiblesse du leadership. La culture est essentielle, tout comme le degré de professionnalisme des enseignants. Bref, loin d’être unique, le chemin vers la réussite emprunte de multiples voies. Anton de Grauwe 1 Séminaire de politique de l’ANTRIEP : « Améliorer la gestion des écoles : exemples de réussite », INNOTECH, Philippines, 6-8 juillet 2004. Nos sincères remerciements vont à M. Anton De Grauwe, spécialiste de programme, qui nous a autorisé à reproduire ces articles :
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Un des secrets de la réussite tient sans doute à un équilibre subtil de la gestion du personnel, entre délégation, contrôle et soutien. S’il n’existe pas de modèle unique d’école efficace, on constate cependant que, partout, l’autonomie va de pair avec un mécanisme de pilotage et des mesures d’incitation. Dans certains cas, les enseignants pratiquent l’auto-évaluation et la supervision entre pairs ; dans d’autres, le chef d’établissement est seul responsable de la supervision et peut installer des micros dans chaque classe.